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杨建军:党内法规对责任制度的构造

来源:   作者:  发布时间:2022-05-25 10:22:03  浏览:

作者:杨建军

作者单位:西北政法大学法治学院

责任编辑:王  申

全文已略去注释,如需查看,请订阅《法学》

【内容摘要】多部党内法规共同构造的责任制度是中国共产党党内法规制度的重要组成部分,内容主要包括责任原则、主体责任、领导责任、对党员干部的纪律处分等。党内法规构造的责任可能与政务处分、刑事责任竞合,但因为责任后果可彼此相容,故可同时适用。党内法规责任的从轻、减轻、免除、从重或加重,必须严格遵守相关规定。中国共产党党内法规设定的责任制度,是全球各主要政党中责任制度最为全面、最为严厉的制度,具有鲜明的中国特色和系统化、规范化、专业化特征;是一个由轻到重的梯级责任体系,且高度注重对违法违纪行为的预防,以及与法律责任的有机衔接。党内法规责任在制度设定中对法律责任制度和理念予以借鉴,同时也有很大的创新,如创立了主体责任、管理责任、终身追责制度,建立了党内监督执纪机构等。

【关键词】党内法规 主体责任 领导责任 纪律处分 制度创新

责任是规范有效运行的必备环节,也是法治得以实现不可或缺的基本保障。在法律中,完整的法律规范既包括行为模式,也包括法律后果;法律后果中的否定性后果,主要以法律责任的方式呈现出来。法律责任必须以“法定义务”或“约定义务”的存在为根本前提,必须由法律明确规定。也正如此,它是主体因不履行或不适当履行第一性义务时,由法律强制其履行的第二性义务。

党内法规的规范按照内容可划分为“主体性规范、行为性规范、监督性规范、惩处性规范、救济性规范五类”。其中,惩处(惩戒)性规范主要设定的是责任内容。“事实构成与规范性法律后果的这种结合是一种特别重要的法律规范类型”;但是也存在“无条件的法律后果”,如“刑法规范大多数都含有一项无条件的禁令,违反该禁令的行为将受刑罚处罚”。与刑法规范类似,党内法规的规范多设定“无条件的禁令”,典型如“八项规定”。违反党内法规的“无条件的禁令”,会产生相应的党纪责任。

科学合理的责任制度设定,是党内规范发挥指引、预测、评价、强制、教育、预防等功能的基本保障;而严格的责任追究,则可以确保规范从纸面规则转变为行动中的规则,确保党内法规的具体规定落到实处,保障从严治党目标的实现。“动员千遍,不如问责一次。要用好问责这个利器,以强有力问责唤醒责任意识。” 在现行有效的3000多部党内法规中,与责任制度相关的党内法规主要有《中国共产党章程》(以下简称《党章》),《中国共产党纪律处分条例》(以下简称《纪律处分条例》),《中国共产党问责条例》(以下简称《问责条例》),《中国共产党党内监督条例》(以下简称《党内监督条例》),《党委(党组)落实全面从严治党主体责任规定》(以下简称《主体责任规定》),《中国共产党党组工作条例》(以下简称《党组工作条例》),《中国共产党地方委员会工作条例》(以下简称《地方委员会工作条例》)等。此外,还有一些关联的党内法规和规范性文件。全面准确地解读党内法规构造的责任制度,有助于更好地理解和落实全面从严治党的要求。

一、党内法规对责任原则的构造

党内法规中的责任原则,属于制定、修改、完善、执行党纪责任的基本准则,内容主要包括以下方面。

(一)以从严治党为目标

从严治党是党内法规惩戒性规定与责任设定中应当遵循的目的性原则。“从严治党首要的是严明党纪”,“要以严的标准要求党员、严的措施管住干部,确保党的纪律成为刚性约束”。《纪律处分条例》第4条规定了党的纪律处分工作应当坚持的五项原则,其中第1项规定“坚持党要管党、全面从严治党”。依照全面从严治党的要求,党内法规责任的设定,既要对违法、犯罪行为进行制裁,也要对违规违纪行为进行惩戒,同时还要通过教育、管理、监督,预防党员走上违法、犯罪的道路。从严治党为目标原则的设定,是为了确保党规制度不至于沦落为“稻草人”,确保党内法规对党员、领导干部和相关公权力享有者设定的规范和义务具有约束力,能够得到强有力的制度保障,进而通过责任的落地实施,确保党要管党、从严治党总体目标的实现。

(二)失职必问责,必受惩戒,精准问责

《问责条例》第3条第2项规定,党的问责工作应当坚持“失责必问、问责必严”的原则。对此可以从五个方面来理解。(1)失职必问责。“问责,是党的十八大以来全面从严治党、深入推进党风廉政建设和反腐败斗争的关键词之一,也是纪委的重要职责。”《党内监督条例》第3条规定:“党内监督没有禁区、没有例外”。《问责条例》的整体精神是,“有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究”。为了实现这一目标,《问责条例》在内容上注重与《党内监督条例》《纪律处分条例》等法规制度的配合,“做到在内容上衔接、功能上互补,以体现党内法规制度体系的系统性、整体性、协调性”。随着惩戒、问责制度的完善,党内法规责任制度已经走向常态化、制度化、规范化。(2)问责必从严。问责从严意味着,在依据党内法规问责过程中,总体上要按照“严”的思路执纪、问责,对违法违纪行为尤其是贪污腐败行为“零容忍”,坚决纠正一切损害群众利益的腐败和不正之风。(3)实事求是。“以事实为依据,以法律为准绳”,是追究法律责任必须坚持的一项基本原则。与此相类似,《问责条例》第3条第1项和《纪律处分条例》第4条第3项,均规定了“实事求是”原则。根据这一原则,对党员、党员领导干部及其他公权力享有者的惩戒,既要坚持严肃问责,不得纵容,同时也要防止问责泛化和扩大化,导致制度背离初衷。(4)精准问责。精准问责也是对“实事求是”原则的进一步落实。体现精准问责的规定之一是《问责条例》第3条第3项规定的“权责一致、错责相当”原则。即权力越大,责任越大;“错”与“责”之间“轻重合理、平衡,不能重错轻责或者轻错重责”。体现精准问责的规定之二是《问责条例》第10条“启动问责调查后……综合考虑主客观因素,正确区分贯彻执行党中央或者上级决策部署过程中出现的执行不当、执行不力、不执行等不同情况,精准提出处理意见,做到事实清楚、证据确凿、依据充分、责任分明、程序合规、处理恰当,防止问责不力或者问责泛化、简单化”。体现精准问责的规定之三是对责任进行区分,如《纪律处分条例》第37条将违纪行为有关责任人员的责任分为直接责任和领导责任,其中领导责任又分为主要领导责任和重要领导责任等。(5)党纪面前一律平等。《纪律处分条例》第4条第2项规定“党纪面前一律平等”。这一规定意味着,党内不允许有特权党员;对违纪党员,党组织必须按照条例规定严肃执纪,不允许用“组织处理、问责或者政务处分、行政处罚等代替”。这一规定,同法律中的“法律面前人人平等”的原则保持了融贯。

(三)组织责任和个人责任相结合,责任自负与管理责任相结合

现代法律中的责任设定奠基于意志自由、意思自治、责任自负等法律观念。党内法规的责任设定,既尊重意志自由和责任自负等原理,同时,也注意到在中国体制下,作为执政党的党组织应当担负的从严治党责任;既强调对党员个人违法行为的惩戒,又把党政机关的违纪违法行为纳入惩戒范围。因为,“管党治党政治责任是党组织和党的领导干部最重要的责任,问责工作问的就是管党治党职责”,以追究管党治党中的失职行为。与法律规定相同的是,党内法规惩戒的行为,既包括党员的故意行为,也包括党员的过失、失职、渎职行为等。(1)组织责任和个人责任相结合。组织责任的规定早在党的十二大即已存在。“中共十二大党章规定党组织的改组和解散情形,针对党组织和党员的处分种类延续至今。”党内法规设定的责任,既包括党组织的责任,也包括党员、党员领导干部的个人责任;坚持“一案双查”,“除对‘关键少数’进行问责外,对党组织的问责力度也在加大。如2016年新疆生产建设兵团通报的4起因落实主体责任不力被问责典型问题中,均对党委(党组)开展问责”。 (2)责任自负与管理责任相结合。经历了数千年的历史演进,责任自负原则已被公认为是现代法上的一项基本原则,它强调违法或违约行为的主体应对自己的行为独立负担法律责任;在无法律特别规定的情形下,不应让本无违法或违约行为的主体担责,即反对株连或变相株连;既强调保证责任人依法受到法律追究,也强调无责任的人受到法律的保护,做到公平合理、不枉不纵。党内法规既针对党员个体设定了纪律责任,也针对特定领导干部设定了对亲属、下属的管理责任,即党员领导干部的下属或者亲属如果有党内法规规定的严重违法或违纪行为,则党员领导干部应承担相应的党纪责任。实践中,存在不少下属、亲属利用领导干部手中的特定职权牟利的情形。鉴于此,党内法规就将特定的管理责任赋予了领导干部。如《党内监督条例》第14条就规定了领导干部的相关义务:“中央政治局委员应当严格执行中央八项规定……加强对亲属和身边工作人员的教育和约束,严格要求配偶、子女及其配偶不得违规经商办企业,不得违规任职、兼职取酬。”在党的十九届六中全会上,习近平总书记强调,“领导干部特别是高级干部一定要重视家教家风,以身作则管好配偶、子女,本分做人、干净做事”。党内法规中管理责任的规定,既不同于完全的“责任自负”原则,也不同于古代的“牵连责任”规定或者现代民法中的“连带责任”规定,而是基于权力监督制约这一特定目的对权力掌控者设定的特定管理责任。

(四)民主集中制

《纪律处分条例》第4条第4项确立的“民主集中制”原则的核心含义有二。一是“实施党纪处分,应当按照规定程序经党组织集体讨论决定,不允许任何个人或者少数人擅自决定和批准”。民主集中制是党的根本组织原则;党的纪律处分工作中,贯彻民主集中制原则,就应当在“初核、立案、审查、审理、决定和批准处分、处分执行各个环节,都要充分发扬民主,按规定认真听取各方面意见,包括违纪党员本人的意见”。二是“上级党组织对违犯党纪的党组织和党员作出的处理决定,下级党组织必须执行”。这既包括下级党组织必须服从和执行,也包括党员本人必须执行。

(五)惩前毖后,治病救人;预防、教育、惩戒相结合

“惩前毖后,治病救人,是我们党对待犯错误同志的一贯方针,也是党的纪律处分工作的重要原则之一”,“并不是处分的人越多越好,给予的处分越重越好。因为,处分本身不是目的,而是要通过对违纪行为人的恰当处理,达到‘既要弄清思想,又要团结同志’的目的,并以此教育违纪党员和其他党员”;同时“在执纪工作中,要历史地、全面地评价犯错误同志的功过是非,不要一犯错误就全盘否定,也不要对轻微失误或者已经作过处理的问题专抓不放”。执纪工作既要坚持原则又要有一定的灵活性。纪检监察干部“对待监督对象和审查调查对象,要采取‘同志式’‘帮助式’的方法,善于用理想信念宗旨、党章党规去教育他们……使其深刻认识到自己的错误,心服口服地纠错改错,回到正确的轨道上来,从而达到既查清问题又转化挽救干部,既惩治极少数又教育大多数的目标,实现政治效果、法纪效果和社会效果相统一”。

基于上述目标的考量,党内法规针对不同情形,对惩戒性责任作了区分,分轻重缓急四种责任形态,构建了一个梯级处罚的责任制度体系。《党内监督条例》第7条规定“党内监督必须把纪律挺在前面,运用监督执纪‘四种形态’”;《纪律处分条例》第5条同样规定了梯级惩处的责任体系,责任由轻到重。设定“四种形态”监督执纪责任,一是体现了纪严于法、纪在法前、纪法分开的理念。二是体现了抓早抓小、防微杜渐的理念,“四种形态通过警示惩戒和教育挽救,让游走在纪法边缘的党员干部悬崖勒马”。三是体现了惩前毖后、治病救人的理念,帮助犯错误的人改正,采取审慎态度,不是简单一“处”了之。四是体现了标本兼治的理念,治是本,惩是为了治;通过严惩腐败分子,对大多数党员起到警示、遏制和制止的作用。“四种形态提出,并不意味着反腐转向、节奏放缓、力度减弱,而是要求小案大案都要办。”

第一种形态主要体现了党内法规的预防、教育功能,注重批评和自我批评,“开展灵活多样、及时有效的相互提醒、相互监督”,防止小问题变成大问题;第二种形态主要体现了党内法规的警示、教育功能,防止违法违纪行为“放任自流,坚决把增量遏制住”;第三种形态主要体现了惩戒、教育、警示作用,是“阻止党员干部滑向深渊的最后一道防线”;第四种形态突出体现了“惩戒功能”。“‘四种形态’实现了规、纪、法的有机贯通,既是执纪的遵循,也是执法的遵循;既体现惩前毖后,又体现治病救人;既有威慑,又有感化。”

(六)终身责任

法律上的责任追究,必须严格遵守“时效”规定。时效制度的功能主要在于督促权利人及时行使权利、避免无法举证、减轻法院负担、维护社会秩序稳定、限制权利人权利。时效制度的设定,主要以公共利益的维护为目标。党规责任制度的重大变革在于,它作出了不同于法律上责任追究“时效限制”的规定,这一变革是为了维护更大、更特定的公共利益而对党规党纪时效作的特别调整和设计。因为如果仅仅按照民法、刑法相关时效制度的规定,很多违法、违纪行为,在现行法律框架内无法得到有效惩处。这必然造成很多违法违纪行为被划定在党规、党纪惩戒范围之外。党内法规在时效制度方面的创造性规定主要体现在:一是终身问责。如《问责条例》第16条规定,“实行终身问责,对失职失责性质恶劣、后果严重的,不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休等,都应当严肃问责。”二是约束、管理与追责,涵摄了离退休后的行为。如《纪律处分条例》第96条规定,党员领导干部离职或者退(离)休后“违反有关规定”,视情节轻重,给予警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看处分。《聘任制公务员管理规定(试行)》第38条针对聘任制公务员作出类似规定。三是死亡不影响党纪的处理。如《纪律处分条例》第36条。

(七)有错必纠

法律中规定了再审制度、抗诉制度等,以纠正生效的错误判决或者裁定。党内法规也设定有纠错程序,包括:(1)申诉。《问责条例》第20条规定了“申诉程序”;(2)纠正。《问责条例》第21条第1款规定:“问责决定作出后,发现问责事实认定不清楚、证据不确凿、依据不充分、责任不清晰、程序不合规、处理不恰当,或者存在其他不应当问责、不精准问责情况的,应当及时予以纠正。必要时,上级党组织可以直接纠正或者责令作出问责决定的党组织予以纠正”。

二、党内法规对主体责任的构造

(一)党内法规构造主体责任的基本理念

虽然刑法中有单位犯罪、双罚制,在特定的民事侵权案件、合同纠纷、赔偿案件中,员工所在单位也可能承担法律责任。但在法律中,个人责任是承担法律责任的主要方式,单位责任是承担法律责任的例外情形。

在党内法规中,主体责任是党规党纪构造的一种非常重要的责任形态。“党组织必须严格执行和维护党的纪律”,这是《党章》第37条对主体责任提出的明确要求。“从中央到地方再到基层,分布着450多万个党组织和80多万党员领导干部。这些党组织和党员领导干部,都是落实主体责任不可忽视的一环。”《主体责任规定》第6条规定:“地方党委应当将党的建设与经济社会发展同谋划、同部署、同推进、同考核,加强对本地区全面从严治党各项工作的领导”。地方党委或党组的主体责任的具体内容包括维护党中央权威和集中统一领导;在本地区发挥总揽全局、协调各方的领导作用;加强党的政治建设、思想建设、党的基层组织和党员队伍建设、作风建设、纪律建设;落实依规治党、从严治党;加强党风廉政建设;全面从严治党;团结带领群众实现党的目标任务;结合实际解决从严治党的突出问题等。当然,管党治党的主体责任,既可以是全面的,也可以是某一领域的。如《关于新形势下加强政法队伍建设的意见》第26条明确“政法机关党组(党委)”的主体责任是“政法队伍建设”;《党内监督条例》第15条规定党委(党组)在党内监督中负主体责任。“书面报告、监督检查、巡视巡察、工作考核等”,是对党委(党组)落实全面从严治党主体责任的主要监督途径。

(二)党内法规构造的主体责任的基本形态

《主体责任规定》《党组工作条例》《地方委员会工作条例》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》等党内法规,都对“主体责任”作出了规定。

依据《主体责任规定》,主体责任适用于地方党委和按照《党组工作条例》设立的党组(党委);同时,“党的纪律检查机关、党的工作机关、党委直属事业单位在本单位落实全面从严治党主体责任,党的基层组织落实全面从严治党主体责任”。当然,依据《主体责任规定》第11条规定,“党委(党组)可以根据本规定,结合实际制定责任清单,具体明确党委(党组)及其书记和领导班子其他成员承担的全面从严治党责任”。

主体责任的基本形态包括:(1)党委或党组承担主体责任的四种基本方式为检查、通报(通报批评)、改组或解散。《主体责任规定》第22条规定了应当依规依纪追究党委(党组)及其领导班子成员责任的五种情形。依据《问责条例》第8条第1款和《纪律处分条例》第9条规定,党委或党组承担主体责任的基本方式主要包括:检查、通报(通报批评)、改组、解散四种方式。当然,特定的具体的党内法规,也可能会针对党委、党组承担主体责任的具体方式作出特别规定。(2)考核并将考核结果作为追究单位和人员责任及干部任用的依据。如《主体责任规定》第21条,“……考核结果作为对领导班子总体评价和领导干部选拔任用、实绩评价、激励约束的重要依据”。《中管金融企业领导班子和领导人员综合考核评价暂行办法》第33条规定,领导班子综合考核评价“结果为‘较差’的,进行组织调整”。(3)取消评优资格。如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》第26条规定:“对受到一票否决权制处理的地区、单位,在一年内,取消该地区、单位评选综合性荣誉称号的资格……取消该地区、单位主要领导干部、主管领导干部、分管领导干部评先受奖、晋职晋级的资格……需要追究该地区、单位党政领导干部责任的,移送纪检监察机关依纪依法处理”。(4)整改(以案促改)。例如,《问责条例》第14条规定“被问责党组织、被问责领导干部及其所在党组织应当……明确整改措施。作出问责决定的党组织应当加强督促检查,推动以案促改”。

需要特别指出的是,党内法规中的终身责任,特定情形下也可适用于“党组(党委)”。如《党组工作条例》第41条第3款规定:“党组(党委)重大决策失误的,对参与决策的党组(党委)成员实行终身责任追究。”

三、党内法规对领导责任的构造

“抓党风廉政建设,要落到领导干部个人身上,也要落到整个领导班子身上。”《问责条例》第5条规定的问责对象是党组织、党的领导干部,重点是党委(党组)、党的工作机关及其领导成员,纪委、纪委派驻(派出)机构及其领导成员,主要针对失职失责的情形;第6条规定:“对党组织问责的,应当同时对该党组织中负有责任的领导班子成员进行问责。”

(一)领导责任的划分

一是全面领导责任。依据《问责条例》第6条,“党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任”。全面领导责任,意味着职责范围内的工作如果出现违反规定的情形,领导班子就应当承担责任。全面领导责任,应通过事先的“权力清单”,划定对失职者追责的范围。

二是第一责任,即承担者为党政主要负责人。“党委书记要做管党治党的书记,当好第一责任人,对党负责,对本地区本单位的政治生态负责,对干部健康成长负责。”第一责任意味着在组织问责、领导班子承担责任时,行为人承担责任的顺序排第一位。第一责任的主体包括:(1)党组书记或党委书记(如《党组工作条例》第18条第3款)。追究党组书记第一责任的情形,主要为党组或者党委集体违反规定或者党组成员存在重大过失(如《党组工作条例》第41条第2款)。(2)政府主要负责人。如《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》第42条提出,“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责”;《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》明确适用于“县级以上地方党委和政府主要负责人”。

三是主要领导责任。依据《纪律处分条例》第37条第1款第2项和《问责条例》第6条的规定,承担主要领导责任的人,既可能是领导班子的主要负责人,也可能是特定的主管领导或机构负责人。如《巡视工作条例》第5条第2款规定的“巡视工作领导小组组长”。“主要领导责任”和“第一责任”可能是交叉的:第一责任人可能是主要责任者,但承担主要领导责任者不一定是第一责任人。如直接主管的领导班子成员因不履行或者不正确履行职责造成职责范围内发生问责情形的,“也应当承担主要领导责任”。

四是重要领导责任。《纪律处分条例》第37条第1款第3项规定的“重要领导责任者,是指在其职责范围内,对应管的工作或者参与决定的工作不履行或者不正确履行职责,对造成的损失或者后果负次要领导责任的党员领导干部”。依据《问责条例》第6条,“参与决策和工作的班子成员在职责范围内承担重要领导责任”。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(2015)第5条第2款也作了相应规定。

由于实践中会出现大量的多行为主体同时违法违纪的情形,因而在针对党员领导干部追责时,党内法规结合实际,在很多条文中规定了包括领导责任在内的多主体责任,形成了党委委员或领导成员多个主体责任的组合形态。如《关于防止干部“带病提拔”的意见》第1条“落实工作责任”规定:“各级党委(党组)对选人用人负主体责任,党委(党组)书记是第一责任人,组织人事部门和纪检监察机关分别承担直接责任和监督责任……”。此外,《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》第15条,《关于防止干部“带病提拔”的意见》第6条,《纪律处分条例》第98条,《中央机构编制委员会关于中央和国家机关实行机构编制实名制管理的意见》(中编发〔2016〕1号)第三部分,《全国机构编制核查暂行办法》第22条,《主体责任规定》第11条,都针对具体情形围绕多主体责任作了规定。

实践中,很多地方通过清单内容把责任细化,把主体责任具体落实,如“湖南省长沙市2015年的主体责任清单共有31项任务,2016年则增加到38项”,“江苏省泰州市把主体责任分为共性责任和个性责任”。有的地方则实行“一级一清单、一人一清单,把责任分解到人”;在实践操作上,各地创新做法,“将日常抽查、专项巡查、年底考核等结合起来,增加了灵活性、针对性、时效性”。因而,领导干部的责任,不仅可能因为党内法规而产生,而且会因为地方党委(或党组)制定的“责任清单”而产生。

(二)领导责任的五种基本形态

依据《问责条例》第8条第1款和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等规定,领导责任细分为以下五种。一是通报。依据《党内监督条例》第33条,通报应当点名道姓曝光。二是诫勉。即以谈话或者书面方式进行诫勉。三是责令公开道歉。四是组织调整或者组织处理,包括停职检查、调整职务、责令辞职、免职、降职。《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》第10条规定,“对不适宜担任现职干部,应当根据其一贯表现和工作需要,区分不同情形,采取调离岗位、改任非领导职务、免职、降职等方式予以调整”。当然,按照此规定,调整岗位不一定属于发生了个人错误或者违纪的情形。广义上,组织处理的情形还可以是特定时间段内“不得提拔”等情形。如《中国共产党组织处理规定(试行)》第11条规定“降职的,两年内不得提拔……”需要特别说明的是,领导干部非因领导职务原因而发生的违法违纪行为,应受《纪律处分条例》调整。五是关于领导责任的特别规定,如约谈、整改、挂牌督办或一票否决。《问责条例》第14条规定了整改和以案促改的内容。《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》第21条规定了对党政领导班子、领导干部进行责任督导和追究的方式,包括“通报、约谈、挂牌督办、实施一票否决权制……”

四、党内法规对党员干部责任的构造

《纪律处分条例》《党内监督条例》等党内法规对普通党员、干部纪律责任的构造,一类是采取给予党纪处分方式,另一类是采取非党纪处分方式,后者是党内法规中针对党员领导干部的次要方式。普通党员、干部违纪时可能承担的责任包括以下五个方面。

其一,谈话(提醒谈话)、约谈、函询、诫勉与组织调整等。《党内监督条例》第21条规定,发现领导干部有思想、作风、纪律等方面苗头性、倾向性问题的,应提醒谈话;发现轻微违纪问题的,上级党组织应对其“诫勉谈话”,“并由本人作出说明或者检讨”;第31条规定“接到对干部一般性违纪问题的反映,应当及时找本人核实,谈话提醒、约谈函询,让干部把问题讲清楚……”《关于组织人事部门对领导干部进行提醒、函询和诫勉的实施细则》第6条规定“对领导干部进行提醒,一般采用谈话方式,也可以采用书面方式”;第7-12条规定了“函询”;第13-21条规定了“诫勉”。提醒和约谈主要针对苗头性倾向,让干部把问题讲清楚,更多是一种警示和预防。函询更多是一种调查、了解。而诫勉谈话则具有直接的惩戒特征,可能需要本人作出说明与检讨;且受诫勉的干部,应取消评优或评选先进资格,六个月内不得提拔或重用。诫勉之后,被诫勉人如果未改正,则组织会作出调离岗位、责令辞职等组织处理。

其二,纪律处分。《纪律处分条例》第8条规定,对党员的纪律处分分为警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看和开除党籍五种。此外,针对预备党员有一个特别处分规定,即取消预备党员资格。

其三,对违法犯罪的党员,实行党的纪律处分与违法违纪责任追究的联动。依据《纪律处分条例》第4章,对“涉嫌犯罪的”党员,党组织可分情形给予警告直至开除党籍的处分,公职人员由监察机关给予相应政务处分;党组织作出党纪处分或者组织处理决定后,原生效判决、裁定、决定被改变的,党组织应当根据改变后的生效判决、裁定、决定等重新作出相应处理。

其四,附加责任。除了按照《纪律处分条例》《问责条例》作出处分外,相关的党内法规或者规范性文件中设定了附加责任。(1)并处(附加)经济处罚的情形。如收缴经济利益或者按规定予以纠正、责令退赔费用、不得领取任期激励收入或撤销不正当利益等。如《中管金融企业领导班子和领导人员综合考核评价暂行办法》第34条规定,“领导人员任期综合考核评价不胜任的,不得领取任期激励收入”。《干部人事档案造假问题处理办法》第10条规定,“通过干部人事档案造假获取的不正当利益……依据有关规定予以纠正、撤销或者取消”。此外,《纪律处分条例》第40条第1-2款,《党政机关厉行节约反对浪费条例》 第61条,也有类似规定。(2)档案记载。如《问责条例》第13条第1款规定:“问责决定作出后……有关问责情况应当向纪委和组织部门通报,纪委应当将问责决定材料归入被问责领导干部廉政档案,组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部的人事档案,并报上一级组织部门备案……”(3)责令纠正或宣布行政行为无效。如《聘任制公务员管理规定(试行)》第35条第2款规定,存在不按规定的编制限额进行聘任、徇私舞弊等情形的,“……省级以上公务员主管部门或者经授权同意的设区的市级公务员主管部门视情况分别予以责令纠正或者宣布无效……”此外,《公务员公开遴选办法(试行)》第30条,《行政执法类公务员管理规定(试行)》第25条和第27条,《专业技术类公务员管理规定(试行)》第26条,也作了类似规定。(4)取消考察对象资格、不予提拔等。针对前者的规定如《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》第5、6条的规定;针对后者的规定如《党政领导干部选拔任用工作条例》 第24条。(5)将违规从业行为录入个人信用记录。如《关于规范公务员辞去公职后从业行为的意见》第6条第2款规定,“公务员主管部门会同有关部门将辞去公职人员违规从业行为纳入个人信用记录。接收单位为企业的,工商、市场监管部门将其受行政处罚情况录入企业信用信息系统。”(6)既对公务人员违规从业所得予以没收,又对相关第三人予以处罚。如《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第6条第1款的规定。按该规定,既处罚违规从业的公务员,也处罚违规接受单位。

其五,党员领导干部对亲属或被管理人员违纪行为应承担的责任。早在1980年通过的《关于党内政治生活的若干准则》即提出党的各级领导要“加强对子女的教育”;2016年通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确规定:“领导干部特别是高级干部必须注重家庭、家教、家风,教育管理好亲属和身边工作人员……禁止利用职权或影响力为家属亲友谋求特殊照顾,禁止领导干部家属亲友插手领导干部职权范围内的工作、插手人事安排……”这类责任的情形包括:(1)党员领导干部亲属的行为与党员领导干部的处分。《纪律处分条例》第136条规定,“党员领导干部不重视家风建设,对配偶、子女及其配偶失管失教,造成不良影响或者严重后果的”,给予警告、严重警告处分或撤销党内职务处分。(2)对被管理人员的行为承担纪律责任。《纪律处分条例》第124条规定,“因工作不负责任致使所管理的人员”“叛逃”或者“出走”,“对直接责任者和领导责任者”给予警告、严重警告或撤销党内职务处分。

五、党规责任与责任竞合

“法条竞合是指多项规范按其字面意思都可适用于同一事实状态的情形。”在出现法条竞合问题时,如果两个法条的法效果相同,则不存在适用上的难题;在法效果不同情形下,如果两个法效果并不排斥,则需要探究这两种法效果是并行适用还是一个效果排除另一个效果适用,结果取决于对“各规范的意义、目的及其背后的价值判断”。针对法条竞合问题,德国学者齐佩利乌斯分情形提出了不同的解决方法:(1)法条表面发生了冲突,但因为法律的特别规定实质不冲突,所以立法实质已经避免了法条竞合问题;(2)不同规范虽然都作了规定,但是所规定的法律后果彼此相容,则不同的规范可同时适用。如在德国,一公务员欺骗他人用假名签署了一份官方证书,则该行为既构成刑法上的伪造证书罪,也触犯了行政纪律,故而他既应受到刑罚处罚,也应被行政处分;(3)调整同一事实的规范既有一般规范也有特别规范,则应适用特别规范;(4)调整同一事实的不同规范之间如存在交叉(重叠)关系,则应当通过目的衡量来解决;(5)不同效力位阶的法规范出现竞合时,高位阶的法可以排除低位阶的法;(6)原则上新法可以排除旧法;(7)实证法中的竞合问题常常与解释问题交织在一起,不过对法规范的解释应避免使规范出现冲突。

“当代中国的规范体系是一个以法律规范体系为首要体系,包括党内法规体系、党的政策体系、国家政策体系、社会规范体系在内的能够囊括当代中国社会所有的规范类型的规范体系。”“由于各种规范类型的制定主体、程序、适用范围、对象等不同,在当代中国规范体系的四大体系之间,很难说存在着一种效力位阶关系。”多类规范并存的现状,决定了责任竞合发生的概率增大。党内法规规定的行为,常常涉及党纪规定、政务处分规定和刑法规定的竞合问题。也即,涉及党规党纪责任、行政责任与刑事责任的关系问题。从处理法条竞合问题的原理来看,三类规范的竞合关系总体上属于齐佩利乌斯所讲的第(2)种情形,“法律后果彼此相容,则不同的规范可同时适用”。实际上,即便在党纪范围内,也存在责任可以并用的情形。如《问责条例》第8条第1款规定了领导责任的四种问责方式;第2款则规定四种问责方式“可以单独使用,也可以依据规定合并使用……”

综合党纪、政纪、刑法规定及法条竞合的原理,我们可以较为容易地得出判断结论:违反党纪的行为,可能同时承担党纪责任、行政责任和刑事责任中的一种、两种或者三种。其一是单纯的党纪责任。其二是同时承担党纪责任和政纪责任。如《纪律处分条例》第15条的规定。其三是党纪责任、政纪责任和刑事责任并用。如《地方委员会工作条例》第29条的规定;《事业单位领导人员管理暂行规定》第33条。不过在三种责任并处的情形下,应先党内纪律处分,再行政处分、刑事处罚。

实际上,三种责任之间不仅常常是并行的,而且常常是互动的。如《党内监督条例》第37条第2款规定,“……执法机关和司法机关依法立案查处涉及党的领导干部案件,应当向同级党委、纪委通报;该干部所在党组织应当根据有关规定,中止其相关党员权利;依法受到刑事责任追究,或者虽不构成犯罪但涉嫌违纪的,应当移送纪委依纪处理。”还应注意到,受到党纪处分的党员,可能还会承担党纪责任引发的其他责任。因为党内法规对责任的塑造,是体系化的塑造,常常与其他法律规定密切相关。换句话说,党纪责任与其他法律责任可能形成互动,成为其他责任的前提和依据。例如,受到党纪处理,可能会丧失公务员录用资格。《公务员法》第26条第2项规定,“被开除中国共产党党籍的”不得录用为公务员。《征兵条例》也有类似规定。这些规定在广义上,都是党纪责任给当事人带来的其他法律后果。

六、党规责任的从轻、减轻、免除、从重与加重

在刑法适用中,法官会根据犯罪事实、性质、情节、是否与当事人和解、悔罪态度等,在法律规定的范围内或者法定幅度内,对被告人作出从重、加重,从轻、减轻或免除处罚的决定。与此类似,《纪律处分条例》第21、22条对党纪责任的从轻、减轻或免除以及从重、加重处分作了规定。《问责条例》中也有相关规定。

(一)党纪责任的从轻、减轻或免除

关于从轻、减轻处分,党内法规中既有一般规定,也有特别规定。《纪律处分条例》第17条规定了可以从轻或减轻处理的六种一般情形,如主动交代问题的;在组织核实、立案审查过程中,能配合调查并如实说明本人违纪违法事实的;检举同案人或者其他人的问题,经查证属实的;主动挽回损失、消除不良影响或者有效阻止危害结果发生的;主动上交违纪所得的;有其他立功表现的。《问责条例》第18条规定了“可以从轻或者减轻问责”的四种情形。

除了上述一般规定,党内法规中还规定特定情形下可以减轻处罚的情形。如《纪律处分条例》第18条规定了特别减轻程序,即在符合“案件情况特别、程序特别、减轻幅度特别”三个特别规定的情形下,方可以依照该规定对党纪责任予以减轻处罚。案件情况特别即减轻必须针对“案件的特殊情况”;程序特别即减轻必须经过特别程序,“由中央纪委决定或者经省(部)级纪委(不含副省级市纪委)决定并呈报中央纪委批准”;减轻幅度特别即“可以在本条例规定的处分幅度以外”减轻处分,即依据《纪律处分条例》第17条对于违纪党员予以减轻处分时,仅可“减轻一档给予处分”。但是,根据第18条规定,“由中央纪委决定或者经省(部)级纪委(不含副省级市纪委)决定并呈报中央纪委批准,可以对违纪党员减轻两个及以上档次给予处分”。

不予问责或免于问责(免予处分)包括针对党员的不予问责、免于问责和针对领导干部的不予问责、免于问责的情形。其中,对党员的免责规定在《纪律处分条例》第19条。对党员处分的免除必须符合以下三项条件:一是应给予的处分属于较轻的处分,即“警告或者严重警告”;二是具有《纪律处分条例》第17条规定的情形之一或者本条例分则中另有规定的情形;三是“可以给予批评教育、责令检查、诫勉或者组织处理,免予党纪处分”。对领导干部的免责规定在《问责条例》中,第17条第1款规定可以不予问责或者免予问责的情形有三:“(一)在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误,尚无明确限制的探索性试验中的失误,为推动发展的无意过失;(二)在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见的;(三)在决策实施中已经履职尽责,但因不可抗力、难以预见等因素造成损失的。”

需要注意的是,《问责条例》第17条第1款规定“在集体决策中对错误决策提出明确反对意见或者保留意见的”,属于“可以不予问责或者免予问责”的情形。该规定的目的在于“鼓励党的干部坚持实事求是,在遵守党的原则、纪律、规矩的前提下,敢于发表正确意见,从而发挥好民主集中制的优势,既充分发扬民主,又有效进行集中”。而《党组工作条例》第41条第4款则规定,党组(党委)成员在讨论和决定有关事项时,对重大失误决策明确持不赞成态度或者保留意见的,应当免除或者减轻责任。可见,《问责条例》第17条第1款和《党组工作条例》第41条第4款规定之间出现了一定的不一致。前者规定可以“不予问责或者免予问责”,后者则规定应当“免除或者减轻责任”。两者都属于中共中央制定的党内法规,按照一般原理,当对某一行为的理解产生了不一致,由于适用后者对被处分人更加有利,因而,适用后者更加符合法理。《问责条例》第17条第2款、《公务员法》第54规定了免责的例外情形。在适用中还应当注意,不予问责“一般适用于已经履职尽责、不存在失职失责”的情形;而免于问责“一般适用于在履职尽责方面存在失误或者过失,造成一定的后果或者影响,本应对其问责,但因存在规定的事由不再进行问责的情形”。

(二)从重与加重处分

党内规范对违纪者应从重或加重处分的七种一般情形的规定,主要体现在《问责条例》第19条和《纪律处分条例》第20条。除了一般情形,还有应从重或加重的特别情形。一是因身份和职务特别而应加重处分。如《党内监督条例》第34条规定,“发现纪律检查机关及其工作人员有违反纪律问题的,必须严肃处理……”即对纪律检查机关等监督执纪者的“执纪违纪”“知法犯法”、明知故犯等情形,应当予以“加重处罚”。二是未如实说明情况的应加重处罚。《党内监督条例》第31条规定,在核实中,“对不如实说明情况的给予严肃处理”。三是“数责”并罚与合并处分中的加重处罚。如《纪律处分条例》第23、24条。

(三)被调查对象的主观方面对责任的影响

刑法学主张,“无论客观上是如何该当构成要件的违法行为,在主观上不能非难行为人时,就不得处罚。对于实施了违法行为的人,要进一步判断是否存在着主观上的情况,使施加了值得处罚的程度的非难成为可能”,即让行为人承担刑事责任必须存在行为人的故意或过失等主观构成要件;“由于故意、过失存在与实行行为,所以可以非难行为人”。在刑法中,主观意图等是责任构成非常重要的组成部分,“使用不同的犯意词语,如意图和轻率也可以用来对不同层次的犯罪分级”,“此外,主观心理要素可以把应当受到刑法惩罚的人与不应当受到刑罚处罚的人区别开来,同时对应受谴责性程度进行分级,最后真正确定行为人所实施的行为构成什么犯罪”。党内法规在构造责任制度的时候,同样注意将行为人的主观方面纳入评价范围。《党内监督条例》32条规定,“依规依纪进行执纪审查,重点审查不收敛不收手……的领导干部……执纪审查应当……让审查对象从学习党章入手,从理想信念宗旨、党性原则、作风纪律等方面检查剖析自己,审理报告应当……反映审查对象思想认识情况”。《问责条例》第11条第2款规定,“调查工作结束后,调查组应当集体讨论,形成调查报告,列明……调查对象的态度、认识及其申辩……”按照上述规定,如果被调查对象虽然具有违规违纪的事实,但主观上能够认识到自己行为的社会危害性,有“忏悔反思或检讨材料”,能够“从理想信念宗旨、党性原则、作风纪律等方面检查剖析自己”,则审理报告总体上可以从轻或减轻处分;而如果被调查对象具有违规违纪的事实,但主观上不能够检查剖析自己,则总体上应当从重或者加重处分。当然应当注意到,党内法规在责任设定中虽然也注重对违纪党员领导干部的主观方面的考察,但是,总体上,行为人主观方面是否有故意或者过失,并非承担党规责任的决定性因素。实际上,在刑法中,除非分则明确规定用刑法惩罚过失行为,否则“只有故意完成的行为构成才是应当受刑事惩罚的”。此外,《纪律处分条例》第25条第1款规定了对共同违纪行为的处理规则,“集体违纪的,领导机构中具有共同故意的成员,应按共同违纪处理。对集体过失违纪的成员,按照各自在集体违纪中所起的作用和应负的责任分别处分……”

七、党内法规构造的责任制度的主要特征及其模式创新

(一)党内法规构造的责任制度的主要特征

党的十八大以来,党内法规建设步伐加快,“以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面,比较完善的党内法规体系已经形成”。对照全球部分政党的章程、管理制度及中国的法律法规,可以发现,中国共产党制定的党内法规中的责任制度具有以下显著特点。

其一,中国共产党党内法规设定的责任制度,是全球各主要政党中责任制度最为全面、最为严厉的党内法规制度,具有鲜明的中国特色。

世界上的政党数量众多,一般都制定有自己的章程。但不同政党的章程体例安排并不一样,一些政党的章程重在阐述政党的价值观、社会观,对当今世界的认识、政党的责任等,涉及政党管理的规定非常少。即便部分政党章程中有党员管理、惩戒的内容,条款也比较少。如在日本《自由民主党纪律规约》中,仅有12个条款针对党员纪律处分问题作出规定;此外,党员触犯刑律也可能被“停止党员资格”;第23条政治伦理部分共规定了对议员可以处分的12种情形。法国《共和党内部条例》仅在第5条第1项规定了应对党员予以惩戒的情形;其他11项规定了处分的程序、被惩戒党员救济的权利等。南非国民大会党章程第25章共用了13个条款规定了“党纪”,其中第25.5.1-25.5.13规定了适用“纪律检查程序”的13大类情形,第25.8条规定“一旦证明人员违反了本党章或非国大其他相关规定或规范,纪律委员会将作出处罚决定,包括:警告、罚款和(或)进行有关活动、纠正错误、暂时剥夺党籍、开除出党”。总体上,上述规定责任条款内容较少,表述较为概括;惩戒性规定不仅条款少,而且主要针对的是“违法行为”。

总体来看,在世界上的主要政党中,制定了较完备的党内法规,并设定系统、严格、辐射面宽且注重与国家法律衔接的责任制度,保障党的纲领与章程得以贯彻实施并加强从严管党治党的政党,中国共产党是唯一的。中国共产党制定了数量庞大的、系统的党内法规。“截至2021年7月1日,全党现行有效党内法规3615部,其中,中央党内法规211部,部委党内法规163部,地方党内法规3241部。”党内法规中责任制度富有鲜明的中国特色。一是责任制度的设定,充分体现了“党要管党、从严治党”的目标,突出了“严”的特点。党的十八以来,中央不仅抓思想从严、管党从严、治吏从严、作风从严、反腐从严,而且抓“执纪从严”。二是责任制度覆盖面宽。(1)责任制度的覆盖领域宽。凡是违反全面从严治党要求,违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律的行为,都设定有严厉的责任制度。严厉的党内法规责任制度设定的直接目标是“制约和监督权力”。(2)责任制度覆盖的对象广。党内法规责任制度,不仅适用于普通党员,而且适用于全体党员领导干部。从既有的党内法规内容来看,党内法规中的责任制度覆盖了公权力运行的每一个环节、每一个人,包括监督执纪机关的纪检监察工作人员。(3)责任制度覆盖的时间长,终身追责。三是党内监督和国家监督相统一,责任制度相衔接。中央明确提出要进一步将分散的监督权力集中起来,明确监督责任。“行政监察法要体现党中央关于中央纪委、监察部合署办公,中央纪委履行党的纪律检查和政府行政监察两项职能,对党中央全面负责的精神。监察对象要涵盖所有公务员……扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织机构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”在具体的责任制度设计上,党纪责任、政务处分、刑事责任三者,总体上既相互区分,又相互衔接,形成了严厉、完备的责任制度体系;既注重党纪责任与法律责任的区分,强调纪严于法、纪在法前,又强调党纪责任与法律责任的有机衔接,以及在适用上执法和执纪的协同。四是立足当代中国的政治制度和法律制度实际,推动了责任制度的创新,如创立了主体责任。党纪责任制度不仅约束党员和公务员,而且注重约束各级党委、党组等主体,通过对主体责任的追责,有助于督促党委、党组更好地履行全面从严治党的政治责任;同时通过领导责任的设定,突出对“关键少数”的监督制约。此外,借鉴中国古代制度,创立了巡视制度。“党章清楚地表明,巡视组的派出主体是党中央和省区市党委,体现的是党集中统一领导的权威。”巡视制度能够“重点查找在党的领导、党的建设、全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争、党内政治生活和政治生态、落实主体责任和监督责任等方面存在的突出问题,当好党中央的‘千里眼’‘顺风耳’”。

其二,党内法规责任制度具有系统化、规范化、专业化特征。

系统化主要体现在:一是党内法规责任制度的设定以系统的理念为指引。系统科学合理的责任制度,有助于保障整个党内法规的责任制度的全面贯彻实施。二是系统的制度。党内法规的惩戒制度不是单一的、零散的制度,而是系统的制度。例如,《党章》第7章明确规定了党的纪律和对党员的五种纪律处分以及对党员给予纪律处分的基本原则和程序,第8章规定了党的纪律检查机关的领导体制,明确其职责是监督、执纪、问责等。《纪律处分条例》明确了对党员纪律处分的基本原则、纪律处分的类型、程序,违纪人员的责任划分,与刑事法律的衔接制度以及违反不同纪律应当给予的不同纪律处分规定等。《问责条例》则明确了对“党组织、党的领导干部”问责的基本原则、问责的对象、应予问责的情形、问责的具体方式、问责的程序等。《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《监督执纪工作规则》)就监督执纪的基本原则、纪律检查委员会的领导体制,监督检查、线索处理、审查调查、审理等具体程序作出了具体明确的规定。《主体责任规定》《党组工作条例》《地方委员会工作条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》等制度中也有追责问题的关联性条款。一些单项制度如《生态文明建设目标评价考核办法》《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》等规范性文件中,也设定了责任条款。此外,为了配合党的纪律追责制度规范运行,国家出台了《监察法》和《监察法实施条例》。系统的责任制度的设计,使党内法规的责任制度成为一个以党章为统领,以《纪律处分条例》《问责条例》《监督执纪工作规则》为主体,其他关联法规为配套和支撑的党内法规责任制度体系。同时,国家通过制定《监察法》和《监察法实施条例》,共同推动责任制度的落实。

规范化主要体现在:一是责任制度适用于全体党员,党员在党规党纪面前一律平等;二是责任制度有规范的表达逻辑结构,既有行为模式,也有制度后果;三是党内法规中的责任制度并非针对特定个人而设,具有可反复适用的鲜明特征。不针对特定个人、可反复适用,本身就是规范性应具有的内在特征;四是党内法规中的责任制度,既有较为完备的实体性规定,也有较为完备的程序性规定;五是纪检监察机关的监督执纪问责,有较为全面的内控标准、流程和规范,如约谈程序、查询程序、查封冻结程序等。

专业化主要体现在:一是党内法规的责任制度突出强调政治性。党内法规以科学的理论即党的指导思想为指导,以党章为根本遵循。党内法规制度的制定和修订有其内在的根与魂,那就是习近平新时代中国特色社会主义思想;目标是推动依规治党、从严治党。二是党规责任制度的设定,有突出的党内法规的专业化色彩。党规责任制度中有专业的语言,如“监督”“执纪”“问责”“纪律处分”“巡视”“主体责任”等概念,属于典型的“党言党语”。再如,党内法规中的追责,有严格的审批程序、汇报程序等,体现了党规责任规则中独特的领导机制。三是党内法规中责任制度的实施,由专业机关负责,即由中国共产党纪律检查委员会与国家监察委员会专职负责。党规案件的查办,党规责任的追责,有其自身规律、技巧和专业特性。如案件初核线索的来源、办案人员的思维导向、被调查人“心理证据”的转换、案件突破口的寻找等,都具有很强的专业特性和规律性。

其三,高度注重预防,注重党规责任与法律责任的有机衔接。(1)党内法规设定的各种责任,并非简单的、线性的并列关系。以纪律处分为例,按照由轻到重的排列顺序,党内法规的责任分为“四种形态”。这一梯级责任制度,不仅突出惩戒,而且强调教育、挽救,彰显制度的预防功能。“预防性功能”特色鲜明,注重预防功能的发挥,注重在违纪行为发生的苗头阶段就通过提醒、谈话、警示等方式预防违纪行为向更加严重的方向发展。(2)不仅注重党内法规的惩戒,而且注重将党内法规的惩戒制度与国家法律的责任制度相衔接。既有针对党员的惩戒制度,也有针对党委、党组的完整惩戒制度,两者共同构成了党内法规的责任主体制度体系。此外,党内法规中的责任制度并不是孤立的,而是注重与行政处分责任制度、刑法责任制度相衔接,共同成为整个国家责任制度中的一部分。具体体现在:在通报制度上,司法机关在办理刑事、民事、行政、执行案件中发现党员领导干部违法违纪问题应主动向纪委通报线索或移送案件;在案件办理方面,涉嫌同时构成贪污贿赂犯罪等刑事案件的违纪案件,纪委会同监察委员会,严格按照刑事诉讼法律侦办案件;在案件取证方面,如果违纪案件涉嫌构成刑事案件,纪检监察机关在调查取证方面应按照刑事诉讼的证据标准,调查、固定证据,同时应注意遵守刑事诉讼的非法证据排除规则。(3)党内法规责任制度体系的形成,使整个国家的责任体系变成了党规责任与法律责任并行的模式。当然,操作上,党规责任早于法律责任、先于法律责任、严于法律责任。

(二)党内法规责任制度设定中对法律责任制度和理念的借鉴

其一,责任设定形式上的借鉴。(1)党内法规对责任制度的构造,总体上借鉴了法律中“行为模式和法律后果”的逻辑结构。差异在于,法律中对行为模式的设定,包括“可以这样行为”“应该这样行为”“禁止这样行为”三种模式。但是,党内法规是为了“从严管党、从严治党”,因而“可以这样行为”的行为模式设定较少,主要是“禁止这样行为”“应该这样行为”的规定。(2)法律中有立法目的、法律原则、法律规则、法律概念等规定,党内法规中同样有党规设定目的、基本原则、党规规则、党规概念等要素。

其二,党内法规在责任构造的理念上对法律的借鉴主要包括:一是对法律原则内容的借鉴。如法律中有“法律面前人人平等”的原则,党内法规中则有“党员在党纪面前人人平等”的原则。法律中有“以事实为依据,以法律为准绳”的原则,党内法规中有“依规依纪、实事求是”的原则。刑法中有“罪刑相适应”的规定,党内法规中则有“权责一致、错责相当”的原则。二是对责任自负原则精神的借鉴。虽然党内法规中有关于党员领导干部对亲属、下属相关违规行为要承担责任的规定,也有关于“主体责任”的规定,但总体上,党内法规中设定的责任,承继了法律中的“责任自负原则”,党内法规中的责任,也主要针对党员领导干部个人行为问责、追责。三是对归责原则的借鉴。法律中的归责原则,强调行为主体的故意、过失、善意、恶意等主观方面,党规党纪基于“惩前毖后、治病救人”的目标,在监督、执纪、问责中,同样重视对违纪人员的主观意图的考察,并将其作为问责决定作出的重要考量因素。四是对法律目的的借鉴。如《监狱法》第1条规定其立法目的是“为了正确执行刑罚,惩罚和改造罪犯,预防和减少犯罪”,党内法规则将“预防、教育、惩戒”作为责任设定的基本理念,且高度重视预防违法、违纪、犯罪行为。

其三,党内法规在责任构造中,对诸多法律制度予以了借鉴。如立案制度、管辖制度、回避制度、证据制度、程序制度、共同责任制度等,很多制度的具体规定,借鉴了法律制度的内核和精神。

党内法规在形式、理念和制度上对法律理念的借鉴,总体上保障了党内法规中的责任制度与国家法律规定的责任制度协调一致。当然,也必须注意到,由于党内法规与国家法律总体上属于不同的规范系统,在调整对象、调整范围、管辖对象等诸方面存在不同,因而在一些具体责任的规定上,二者难免存在一定的不一致、不协调。

(三)党内法规责任制度设定中的模式创新

党内法规责任制度设定中的模式创新,至少体现在以下五个方面。

其一,从由个体责任到个体责任与主体责任并列模式的确立,实现了责任主体上的突破与创新。党内法规突破了传统上法律以个体责任主导的立法模式,创立了主体责任制度,从而使党组织的从严管党治党具有了具体的责任约束和保障。不能履行或者不能正确履行从严管党治党的地方党委或者党组,可能被追究主体责任;与此相关联,党委或党组在被追究主体责任的同时,也要追究相关领导责任、监督责任等。

其二,从责任自负原则到责任自负原则与管理责任原则的并立。除了特定的连带责任等规定,现代法律上的责任,主要依据责任自负原则设定。这一原则反映了社会理念的进步,也是法律责任体系现代化的文明成果。党内法规既坚持个体责任,也注意到了权力扩张和被滥用的多样实践形态,因而,在责任清单上,增加了党员领导干部对下属、亲属的管理责任:如果领导干部亲属、下属等有利用党员领导干部职务身份或权力牟利的情形,则相关党员领导干部需承担相应的“管理责任”。

其三,创立了独特的由轻到重的党内纪律处分和责任追究体系。法律上的责任追究,奠基于已然发生的违约、违法行为,突出事后的惩戒。党内法规虽然也有大量的事后惩戒性规定,但是,其高度注重通过制度创立的“四种形态”的责任体系,突出体现责任制度的警示、教育及“预防性”特征。党内法规的责任制度体系,针对存在或者可能出现的“苗头性”“倾向性”问题,注重通过开展批评和自我批评、约谈函询,加强对党员干部日常监督管理;强调党组织和纪检监察机关应对“党员干部身上问题早发现、早提醒、早纠正、早查处”,“防止小问题变成大问题”;注重防止党员领导干部从“好人”直接沦落为“阶下囚”。

其四,打破了传统的时效制度,实行“终身追责”。既包括对党员领导干部个人的终身追责,也包括对主体责任的终身追责。党规党纪“终身追责”原则的确立,打破了一些违纪者“退休即平安”的梦想,从而把“从严治党”原则贯穿于党员领导干部的终身。这一制度创新,避免超过了“刑事追诉时效”就不承担任何责任的困局。

其五,建立了专责的党内监督机构。(1)纪律检查机关是党内监督的专责机构,其基本职责是监督、执纪、问责。专门的执纪机构的设立,有助于确保党内法规设定的责任制度,由“纸面上的规则”转变为“行动中的规则”,真正发挥制度实效。(2)建立了与纪检监察制度相配合的执纪执法衔接机制。纪委只能够对党员领导干部的违纪问题进行查处。但是,掌握公权力者不完全是党员,且纪委不享有国家法律的执法权力。为了确保对党员领导干部和掌握公权力者全面监督,国家推进了监察制度改革,这一改革突出体现在《监察法》的制定上。“我国《监察法》对腐败的惩治构成了纪法贯通的监督体系。”《监察法》的制定表明,“党和国家在监察公职人员和治理腐败问题上,已经从简单的纪在法前、纪严于法和纪法分开理念,开始转向更深层次的纪法衔接模式”。

八、结语

为了真正将从严管党、从严治党的目标落到实处,中国共产党通过系统的党内法规,设定了非常严格、系统、规范的责任制度体系。这一责任制度体系中既有一系列的原则性规定,也有众多具体的惩戒性条款,涵盖了政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等每一个领域,将党员领导干部、每一位公权力享有者和党的组织都纳入监督范围。中国共产党在党内制度设定上,既有针对党员干部的纪律处分责任,也创造性地规定了主体责任、领导责任等制度,还在时效制度、监督执纪机构制度上实现了创新。党内法规设定的由轻到重的责任制度体系,既保障了对严重违法违纪行为的惩戒,又高度注重通过制度预防,防范党员领导干部的轻微违纪行为演化为严重的违法犯罪行为。党内法规责任体系是相对独立的制度体系,但在制度、理念上借鉴了很多法律制度的内核,从而保障了党内法规责任制度与国家法律责任制度的协调与衔接,保障了两大责任制度体系的兼容。当然,其中部分制度、理念上的不协调问题,需要通过进一步的细化和完善来改进。

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